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富人治村、乡贤政治?还是黄世仁归来?——富人治村的类型与机制研究
时间:2017-3-6 11:13:00 来源:《北京社会科学》2016年09期 作者:陈柏峰 浏览: 1203

    富人治村在目前已是普遍现象,它可以分为经营致富型、资源垄断型、项目分肥型、回馈家乡型等四种类型。前三种类型具有典型性,它们有着不同的具体机制。经营致富型富人治村隐含政治排斥,富人通过塑造“不用家财补贴集体就没有参政资格”的政治氛围,使普通村民丧失被选举为村干部的机会;资源垄断型富人治村依赖派性结盟,富人通过与“混混”势力联合,垄断村庄公共事务,以暴力威胁使村民噤声;项目分肥型富人治村导致精英俘获,富人通过社会关系获取自上而下的资源项目投入,从而获得村庄公共事务的支配权,使村民被动或主动远离村务。不同类型的富人治村都产生了负面效果,削弱了村级民主,破坏了民主的外部环境,因此需要反思相关政策措施和话语。

    一、导论

    目前,在全国各地,富人治村几乎成了普遍现象。这其中既有自然发展趋势的原因,也有政策因素的作用。近年来,各地不断推进“双强双带工程”,要求村级干部政治素质强、发展能力强,带头致富、带领群众致富,甚至提出类似于“自己不会富,不能当干部;只管自己富,不是好干部”的这种口号。这种政策措施大大促进了富人治村的进程,使富人治村的广度和深度都在不断扩展。

    富人治村现象最早出现在20世纪90年代的沿海地区,但直到新世纪以后才得到学者的专门关注。目前,它已成为村庄治理中的普遍现象和发展趋势,催生了不少研究。对时下富人治村的现象,目前有几种较为典型的认识。第一,认为治理村庄是农村新兴经济精英的一种社会责任,具有深厚的社会基础。它是农村非农经济发展、社会分化、乡村文化变迁的必然结果,符合国家建构和农村民主的需求,也符合农民的期待。第二,认为富人治村导致村庄治理逻辑的转变,使进入村庄政治的经济门槛和道德门槛不断提高,从而将广大群众置于无权参与政治的境地,造成严重的社会政治排斥,使得基层民主的合法性基础陷入了危机。(P63-88)第三,认为富人治村的动机不是因桑梓情怀而回报家乡的类慈善行为,而是遵循“一步领先、步步领先”的竞争逻辑,为使自身获利,他们不惜以更多地区的利益受损为代价。富人治村放大了基层场域中权力—利益网络的“结构洞”效应,导致乡村治理发生了内卷化。


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    上述研究往往是基于一地的个案作出的判断,较为缺乏类型学上的概括和比较。本人曾在2006-2015年长达十年的时间段内断断续续对富人治村的问题有所关注,在山东青州、浙江奉化、广东番禹、山西祁县、云南昆明等多个地方实地调研时都搜集了富人治村的相关经验材料。各地情形有所不同,值得在学术上进行提炼总结。本文将在这些调研材料和经验质感的基础上,尝试对富人治村进行类型提炼和机制分析。

    二、富人治村的基本类型

    改革开放以后,中国农民的生活水平日益提高,农村富裕程度也不断提高,富裕群体在全国农村普遍存在,富人治村现象也成为全国农村的普遍现象。然而,由于中国幅员辽阔,各地农村发展非常不平衡,因此富人治村现象的表现也有很大不同,可提炼为以下四种类型。

    1.经营致富型

    最先富裕起来的,是中国东部沿海发达地区农村和中西部大城市的近郊农村,“近水楼台先得月”是其缘由。得益于发达地区和大城市可以更快更多地分享城市化和工业化的成果,这些地区农村与广大中西部农村有着巨大的不同,不但农民平均收入要高,而且农民中有大量的富裕群体。这些农民因为靠近市场经济活跃的地区,见多识广,较早发现市场机会,勇于尝试,运气较好,在开办实业、经营商业等方面获得了成功,从而成为先富群体。他们的财富远多于中西部农村的农民,也非当地普通农民能望其项背。在当地整体活跃的市场经济条件下,许多农民甚至无需承担较大商业风险,即可通过开店、贩卖、做中间商、承包业务等方式而进入富裕阶层。在这些地区,农民群体内的贫富分化非常严重,程度远超中西部的一般农村地区。富裕群体资产过亿者并不罕见,而贫穷者只能靠打工度日,甚至因为家庭缺乏劳动力而举步维艰。普通村民疲于应付生活,对村庄政治缺乏兴趣,也很难进入村庄的政治场域,富人治村似乎越来越成为合理而又自然的选择。参与治村的富人主要依靠经营致富,因此可以简称为经营致富型富人治村。


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    浙江省某农村

    经营致富型富人治村的鲜明特点是,富人参与村庄政治,其在担任村干部时往往用个人财产来建设公共设施、提供公共产品,该现象被有的学者概括为“以私济公”。在浙江奉化调研时,我们发现几乎所有的村支书不但不从村里领取工资,反而给村里贴钱,金额达每年十万甚至数十万之巨。富人村干部给村里贴钱,早期表现为垫付农业税,目前则主要通过以下三方面来支援乡村。其一是补贴村庄的公共设施建设,如村庄道路、自来水设施、供电设施、文化广场、宗祠等,其二是补贴村民的日常花费,如水费、电费等。其三是在纠纷解决中,为了平息当事人的争议,村干部常自掏腰包补贴给一方当事人,助其支付用于调解的费用。从富人村干部的角度来说,他们每年的企业和商业经营收入颇丰,给村里补贴数十万也仅是其财富的很小部分,无关大局。在笔者当时所调研的蒋村,几位村干部都坐拥千万资产,年收入近百万,周围几个村庄的村干部也都是如此。

    2.资源垄断型

    城市的扩张、土地的非农利用,使得土地成为了可以谋取重大利益的资源。相对于务农和打工收入,城郊农村的征地补偿收益巨大,可以在短期内变现数十年的农业产出。获得这笔变现后,城郊农民的可支配资金大大增加,可通过建房买车等方式显著改善生活,也可用于经商投资。然而,土地资源的变现,过程却较为复杂。由于土地集体所有制,征地的所有程序几乎都离不开村干部的同意与配合。村干部既是集体所得征地补偿款的管理人,也是征地程序启动、进行的关键人物。这一中介角色使其有机会从征地过程中获利,甚至可能将本属于集体的征地补偿款据为己有。除了土地的出让,在有煤矿、稀有金属等矿产资源的村庄,富人同样能够通过村干部的身份谋取利益。虽然矿产资源属于国家,但其开采离不开村庄的土地,因此村干部也可以对开采决策和过程施加重大影响。他们可以成立公司进行开采,也可以从其他公司的开采过程中获利。这种富人村干部的治村模式,可以称为资源垄断型富人治村。

    资源垄断型富人治村中,村干部主要通过以下两种方式在治村过程中致富。其一是土地腐败。由于我国农村土地实行集体所有制,虽然农民享有土地承包权,但并不能享受征地补偿款的全部,集体作为所有权人可以参与分享。而由于村级民主制度不健全,集体土地的征收过程和收益分配权往往掌握在村干部手中。在巨大的资源和利益面前,村干部往往通过掌握集体权力来谋取土地利益。他们可能在征地谈判环节与开发商勾结,获取腐败性个人利益;也可能在征地款到达集体账户以后,以贪污的方式获取腐败利益。十多年前,这种腐败主要发生在东部沿海地区,今日该地区征地程序和征地款管理已较为完善,腐败空间已经较小;最近十年,中西部土地利益膨胀,各种管理措施尚未健全,至今这种腐败仍然存在。其二是垄断矿产。在中西部的一些地区,虽然农村整体上不富裕,也不靠近城市,但因为土地之下有矿产资源(例如山西煤炭),村干部可以在矿产资源的开采过程中捞取好处,成为富人。


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    陕西省某农村

    3.项目分肥型

    整体而言,中西部地区的农村并不富裕,农民之间分化也不太明显,大部分农民的收入都是由务农和务工两部分组成。家庭占有的土地“人均一亩三分、户均不过十亩”,农业收入不高,一般只能维持日用;而外出务工可以获得较之务农更多的收入,但也只能拥有有限的储蓄,打工致富几无可能。务农主要为了保障低廉有效的家庭再生产,务工收入则用于支付教育、建房、结婚等大项支出,农民生活“温饱有余、小康不足”。这样的村庄,也有少数农民活跃在县域或乡镇,在更大的范围内经商或从事特色产业,比一般农民更为富裕,有着更为复杂的人际关系。在相对贫穷的农业地区,这些富人不一定在当地致富,与当地不一定有太多联系,他们中的多数人在致富后愿意在城市里安家,只有极少数富人可能在乡镇干部的邀请下回村担任村干部。

    这一部分经商成功的富人村民,他们回村后往往会将在外的产业转移一部分到村里来。他们通过自己在外积累的社会关系以及与乡镇干部的关系,争取各种项目资源,并从这些项目中获益。在“双带工程”的推动下,他们中的一些人进入村庄政治场域,担任村干部。新的政治身份将大大有利于他们继续从事特色产业或经商,因为该身份使他们比一般农民掌握更多的政策信息,可以利用这些信息来合法享受激励政策,从而更快致富。这类富人村干部凭借其庞大的社会关系网络前往各级政府部门争取项目资金,进而把该资金通过合法或非法的形式中饱私囊。不仅如此,由于了掌握政策信息和操作方法,他们可以以施工方身份承接这些项目,赚取利润;或者将项目承包给与自己关系亲近的人,从中赚取“中介费”。这种参与项目分肥的富人,其治村模式可以称为项目分肥型富人治村。


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    安徽省固镇县王庄镇“双带工程”先锋

    4.回馈家乡型

    与上述几种类型的富人治村不同,国家“双强双带工程”的期待实际上是呼唤“新乡贤”,强调富人发挥作为优秀企业家、商人在农村政治、经济、文化中的引领作用,希望他们回乡投资、参与公共项目和基础设施建设,有见识、有担当、有威望又自愿扎根乡土。不幸的是,在绝大多数情形下,这仅仅是一种美好的期待。但不能因此否定,不少富人在参与村庄政治时,虽然自身利益牵涉其中,自己也因村干部身份大大受益,但也不乏回馈家乡的想法。尤其在东部沿海地区,用个人财产为村庄办公共事业出资较为普遍,这种现象背后都有参政富人的“回馈”观念。当然,更有极个别富人参与村庄时并没有多少利益考量,完全出于其桑梓情怀。他们的致富与村庄没有多大关系,也与村干部这一身份没有关联,而是主要依赖更大范围的市场,用自己的财产来为家乡做事。这种类型可以称为回馈家乡型富人治村。笔者曾经调研的山西祁县修善村,其村支书就属于这种富人。他个人投入大量财产,为集体修建公共设施,不图回报,包括修建三贤善馆、农田水利设施、道路等。虽然他希望村庄公共设施建设将来能在农家休闲方面带来商业机会,但不论是否成功都未对他回馈家乡的行为产生影响。

    三、富人治村的机制分析

    如前所述,目前在中国至少存在经营致富型、资源垄断型、项目分肥型、回馈家乡型这四种富人治村模式。当然,这四种模式只是理想类型的概括,实际上几种类型完全可能发生复合。除了回馈家乡型富人治村以外,其它三种模式都有相当的典型性。每种模式都有其具体的背景和地方环境,本节将重点分析其不同的机制。

    1.经营致富型富人治村隐含政治排斥

    从村庄集体的角度来说,农村集体经济薄弱,公共品需求和社会治理需求巨大,而在取消农业税之后,几乎不可能通过向农民收取税费来解决问题,因此富人的补贴正好回应了需求。然而从富人村干部的角度来看,正是其通过私人贴钱为公家办事这种“化私为公”的机制,村干部获取了群众威望和乡镇认可,从而为他们带来不小的政治收益。富人村干部可能因“贴钱”而获得村民的拥戴,比如在笔者调研期间,蒋村的村民们对村支书和村长的评价很高,因为他们不但不拿村集体的钱,还拿自己的钱为村集体办事,村民非常褒奖他们的“大公无私”。

    实际上,村干部贴私人的钱、办公家的事,可以通过布劳所说的社会交换机制来获得权威。在社会交换中,通过向他人提供所需要的服务,一个人可以建立对他人的权力,他人会因这些服务依赖他、感激他,从而服从他。(P63-88)处于强势地位的富人村干部为了获得权威,可以通过施舍利益来赚取普通村民的尊敬与服从。不仅如此,村干部能够贴钱将村庄道路、自来水等公共设施建好,符合“新农村”的标准,从而也能获得乡镇干部的认可。而在“摆平就是水平”、重视纠纷解决能力的基层政治生态中,贴钱解决纠纷,不但可以节省反复说理需要的时间成本,还可以避免调解失败后纠纷被提交到上级乡镇而可能导致的对村干部能力上的质疑。


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    经营致富型富人村干部除了能在政治上获得筹码,其在经济上也能有所收获。首先,在地方场域中,村干部是一种政治身份,这种身份有着政治和经济双重的效应。富人担任村干部后,能够利用这种政治身份“上一个层次”,与乡镇干部建立某种联系。经由这种工作便利,其能与各级干部建立起良好的私人关系,他们的经商前景和企业发展无疑会变好。他们可以获得更多的政策信息,便于调整经营方向;也可以获得更多的政策支持,在经营许可、税收减免、政策开口等多方面获得支持。更甚者,那些治村效果明显的富人干部,有成为县市人大代表、政协委员的更大可能,也易获得劳动模范、优秀企业家等荣誉称号,这些政治符号和政治资本在地方市场中都可以迅速转化为个人经商和企业经营的优势。

    其次,由于富裕地区资源总量大,村干部在村庄治理中可以较大程度地控制资源分配。随着城市化的展开,工商业不断发展,几乎每个乡镇都建立了工商企业。工商企业的建立带来了许多就业、获利的机会,如在工厂区建食堂、在工人住宿区开超市等等。虽然市场有巨大的发展,但党政权力体系统摄经济与社会的基本格局并没有改变,因此,村干部在村庄范围内能对分配这些资源享有较多的话语权,从而参与资源配置。在此过程中,村干部自己可以把握机会扩大经营,也可以向与自己关系紧密的亲友倾斜,从而可以获取巨大利益。

    然而,在富人村干部从政治、经济多方面都收获颇丰的情况下,村级民主政治却受到了严重的冲击,富人获取了主导甚至垄断村庄政治的合法性。“化私为公”机制在东南沿海农村的盛行,使没有足够经济实力的村民越发难以出现在村庄政治的舞台上。因为富裕的村干部从“化私为公”中获取了非常高的道德优势,一般村民达不到这个道德高度,因此就不可能登上村庄政治的舞台。当我们问村民是否想过也去竞选村干部时,很多人说:“就是选上了,也没有经济实力去当!”一位八十年代的老村干部则直截了当地说:“我们那时当村干部,没有现任干部这么高的‘姿态’。现在,没有钱是不可能当村干部的。”因此,富人治村的背后,隐然蕴藏着一种政治排斥的机制。

    这种政治排斥首先体现为被选举权的标准被大幅提高。富人村干部不从村集体中领取工资,还用个人财产为村集体办事,这为所有村干部提供了行为模式,从而使得从村集体中领工资显得“不正当”。如此一来,贫穷的农民甚至普通村民便失去了参与村庄政治的机会。现实中,普通农民根本不可能再有参选村干部的想法,村民也不可能选他。因为在富人治村的背景下,穷人去参选村干部,可能被理解为想靠干部身份贪污集体财产。因此,很快,村干部身份就成了富人的专利,从而造成了村庄的政治排斥。如果没有自上而下的干预,其自然发展就会不可逆的排斥普通农民成为村干部的可能性,将贫穷农民和普通农民排斥在村庄政治之外。

    其次,过问村庄公共事务的权利也受到限制。富人用个人财产为村庄办理公共事务,一般农民不好过问。“你连钱都没出,怎么好去过问?”这与用集体钱财办公共事务、村民集资办事大有不同。长此以往,不但普通村民被排斥在村干部候选人之外,他们甚至被排斥在村庄公共事务之外,所有的公务似乎都成了富人村干部的私事。村民们因为没有出钱,也就丧失了建议权、异议权。因为村庄再也无“公共”的事务可以供所有的村民参与讨论、决策、实施,村庄公共性也必将逐渐丧失,村庄成了富人实现治村理想的舞台,其他农民变成了沉默的看客。

    2.资源垄断型富人治村依赖派性结盟

    在土地资源或矿产资源丰富的村庄中,村庄权力有着相当大的含金量,因此富人愿意参与村庄政治。很多富人原本就通过土地征收或资源开采获利,或从事与土地、资源相关的某种产业,他们愿意通过出任村干部来保障自己的既得利益,或者获取更多类似的盈利机会。其实,一切资源都可能成为富人参与村政的动力,即使在中西部一般农村地区,乡村集体资源市场化也吸引了不少富人参与村政。过去,这些资源掌握在乡村集体手中,由于乡村集体缺乏经营意识,其最大效用未能得以有效发挥,因此在中央政策的推动下,开始了市场化进程,鼓励社会力量开发农村集体和农民没有能力开发的闲置资源。类似于林权改革和水利设施承包的过程,因为有利可图,村干部可以利用身份便利购买林权、承包水利设施,也可以作为中介而谋取利益。村干部与富人有时合二为一,有时结成同盟互相促进。不仅如此,富人成为村干部后有机会结识各级部门领导,面对“可办可不办、可罚可不罚”的事务可以“疏通”,从而对具体矿业经营有所促进。

    在资源垄断型富人治理的村庄中,村庄政治竞争往往较为激烈。这种竞争往往表现为党支部、村委会的贿选,还可能表现为混混势力介入,左右选举,用暴力威胁村民。在这类村庄中,村庄富人依赖这些资源致富,作为村干部的富人更不例外,他们不是从经营中赚取利润来回馈村庄,而是在致富过程与村庄资源之间有着各种灰色和非法的连接。因他们自身行得不正,就不可能也不愿意像经营致富型富人那样,通过为村庄办公共事业等交换机制来“收买人心”,而需要动用各种灰色和非法的手段。而且,由于所涉及的资源和利益巨大,他们往往会利用各种既有的网络,与之结合成利益联盟,从而参与到村庄的资源争夺与政治竞争当中。其既有网络最典型的是宗族和宗派关系,以及姻亲关系、同龄伙伴中的拟亲关系、同学关系、战友关系等等。在此过程中,村庄中的富人、强人、狠人、混混等,往往实现了结盟,或者结成了几个不同的联盟,从而形成竞争派别。

    已经形成的联盟和派别不仅在党支部、村委会选举过程中存在,还会嵌入村庄的日常生活中。因为资源型村庄的政治始终围绕资源分配和非法占有展开,村庄的选举只是一个开端,村庄日常治理中的每一次决策、每一起事件都可能伴随着新的斗争。而且,越是频繁发生事件、频繁涉及决策,这种结盟就越是紧密。从内部看,这些村庄长期处于分裂状态,村庄在几乎任何事情上都存在不同派别,都表现为斗争;从外部看,外来的混混长期出入村庄,成为村庄治理中的日常现象。当然,也有少数村庄,所有的富人、强人、狠人都实现了结盟,村庄中没有派性政治现象,但富人村干部仍然需要应对可能的单个挑战者,因此混混介入仍然很有必要。如果富人村干部能够想办法收买村民,其“群众基础”可能就更加扎实。我们在山东青州调研的一个村庄中,村支书的沙场处于几个村交接处,他便强占了村子周围的沙场,垄断挖取河沙的权力,财大气粗。他用沙场收益为村里办过一些公共事业,因此村民认为他强占沙场为本村争取了利益,对他有较高的评价。他进而谋取了村支书的位置,加上村支书原是混混出身,其至今有一帮兄弟在外“混世界”,村里也无人敢反对他。


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    在那些依赖土地资源的村庄中,乡镇政府也许对富人村干部在日常治理中的作为是认可的。征地是这些村庄中重要的工作,在形式上它必须从农民手中经过征收程序取得,因此必须同农民进行谈判。谈判的核心内容是补偿,它在农民集体与农户之间、在承包农户与同村农户之间如何分配,是非常复杂的问题。利益分割的过程,协商成本很高,而富人村干部与强人、狠人、混混的结盟,可以用暴力威胁来减少争议,保证征地效率。这也是为何在城镇郊区征地过程中,常常有混混介入的原因。它为乡镇增加了工作便利,减少了工作成本,因此可能得到乡镇政府的默示和认可。在矿产资源型村庄里,乡镇政府对村干部的控制尤其弱势。如果多位富人参与村庄选举,且都投入巨额资金进行贿选,地方政府往往“乐观其成”。对于乡镇政府而言,贿选几乎是难以监控的,他们往往期待贿选能够按照潜规则有序进行,落选一方不要因此而上访或者在日常治理中故意制造事端,从影响乡镇工作绩效评价。可以说,对这种类型的富人治村,乡镇政府也许不乐意看到,却缺乏影响其进程的足够能力。

    资源垄断型富人治村,最为明显的后果就是导致了“乡村社会的灰色化”。(P271-273)由于富人村干部从村庄资源中致富,为此需要依赖乡村狠人和混混的暴力威胁,从而使得混混深度介入了村庄日常治理。农民不能从村庄资源中获利,或者虽有获利但有更多利益流失,而富人村干部、村庄强人、狠人、混混等结盟群体却从中谋取了大量利益。更为严重的问题是这种状况对农民的心理认识产生了巨大影响。由于富人村干部及其强大的结盟群体得到了巨大利益,这些利益是直接从农民那里剥夺而得,农民可能会忍气吞声,也有可能奋起抗争。因为在农民眼中,基层政府有义务保证乡村秩序和正义,而富人村干部及其联盟群体获得的非法利益往往建立在乡镇政府的容忍或无奈的基础上,甚至建立在两者合谋形成“利益共同体”的基础之上。无论如何,农民一定会产生不公平感,对乡镇政府的认同也无疑会受到影响。

    3.项目分肥型富人治村导致精英俘获

    此类型富人治村的形成有内外两方面的动因。一方面,是在外成功的富人愿意回到家乡,以村干部的身份在提升自身政治形象的同时也获取更多经济利益;另一方面,不论是乡镇政府还是当地农民都期盼富人治村能改善村庄状况。乡镇政府希望这些富人回来治村,是因为他们既能为地方带来投资,带来“招商效果”,也希望他们通过投资改善农村基础设施,并带动村民致富。若他们果真如此,村民也很欢迎。实际上,富人回村担任村干部,往往能通过多种方式改善农村基础设施和公共事业。也正因此,不少地方基层政府都将劝说外出致富者回村担任村干部作为基层组织发展的重要工作。

    实际上,这些做法的确收到成效。富人村干部一般在以下几个方面为村里办了实事。其一,维持或重建了村庄基本秩序。部分村庄以往是瘫痪或半瘫痪村,村庄公共治理长期缺乏,社会秩序难以得到保障。富人村干部通过较高的威望调解纠纷、缓解矛盾,较为有效地维持了基本秩序。其二,为村里带来了投资和新产业,吸纳了部分农民就业,增加了这些农民的收入。其三,促进了村庄建设,使上级政府将“新农村示范点”、“领导联系村”投放在这些村庄,从而为这些村庄争取了不少资源,获得了项目投放的特别青睐。富人治村能有这些成效,一方面与愿意回村的富人的使命感、责任感、荣誉感密不可分,更重要的是因为富人村干部的经济实力、能力、关系和威望。与一般村干部相比,他们拥有“天时地利人和”,因此更容易做出成绩。


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    然而,如果回乡富人仅仅只是回馈村庄,那就是回馈家乡型富人治村了。实际上,单纯的回馈型富人治村很少,大多数富人村干部在回馈家乡的同时,也谋取了大量灰色利益或非法利益,其方式主要是从各类项目中“分肥”,实现“精英俘获”。他们能够吸引、运作项目落地,保障项目实施,并在该过程中获利。在吸引项目落户时,富人村干部在三个方面比其他村干部更有优势。其一,富人村干部拥有财富优势。当一些公共设施建设项目需要配套资金时,他们能够先行垫付。其二,富人村干部有复杂的人脉关系,例如能与掌握项目发放的各级政府官员沟通联系。在同等条件下,甚至在劣势条件下,人脉关系可以确保富人村干部优先争取到项目资格。其三,富人村干部有较强的治理能力,遏制项目实施过程中的潜在钉子户和上访户,在诸如拆迁、征地等环节能够保障工程顺利进行。这种治理能力可以缘于威望,也可以缘于金钱,还可以通过暴力威胁解决问题。尤其是一些地方,富人村干部从“混混”起家,甚至做村干部后还停留在“混混”圈子中,其暴力威胁对农民的心理强制能力不可小觑。

    富人村干部从项目中获利主要有两种方式。其一,自己的公司或工程队承担落地项目的建设,并从中获得利润。获取项目过程可能经过合法程序,也可能用合法程序进行暗箱操作。例如,富人村干部“打通”了所有关节,在招标方的默示下,付费邀请一两家施工公司佯装投标,最后中标者当然是自己的公司。其二,对于村里能够左右或直接发包的工程项目,虚构指出价格,暗中收取回扣。例如,一个大工程中实际只需20万元的子项目,虚构为支出40万元,所虚构的20万元中大部分成为富人村干部的回扣。这些谋利的方式一般村民看不到,即使有所怀疑也不可能掌握证据。另外,与其他类型的富人治村一样,富人在担任村干部后,在各级干部中开拓了各种新的人际关系,这些人际关系同样有助于其既有的经营。

    虽然从局部的村庄着眼,项目分肥型富人治村吸引了项目投放,改善了村治状况,但对于整个国家而言,其实并没有多少帮助,甚至不如“化私为公”的经营致富型富人治村。项目分肥型富人治村,主要通过富人村干部的人际关系网络,改变了项目的投放点。其实,国家项目总是要投放下去的,不投在此地也会投在彼地。而且,富人治村改变项目的投放,实际上也破坏了项目发放的公平性和科学性。不仅如此,富人村干部很少真正带动了村民致富。相反,在国家项目不断投放的背景下,富人村干部与其他精英群体日益凝结成固化的利益分配结构主导整个项目实施过程,从而对国家公共资源进行分割,精英俘获与结构替代绑架了国家依托项目实施的公共意志。那些在媒体上作为典型进行宣传的,以及我们在调研中得到乡镇干部推荐的富人村干部,其工作往往是地方政府亮点工程性质的示范点,而示范点的建设大多是政府堆砌项目专门打造出来的。其实,如果有好的村级民主制度,有好的群众基础,一般农村干部也能在上级支持下将村庄打造成示范点。事实上,也的确存在这样的示范点。

    项目分肥型富人治村所造成的另外一个消极后果,是在悄无声息中破坏了村级民主,其逻辑与经营致富型富人治村类似。前者治村的财政资源来自自上而下的项目,后者治理村庄的财政资源来自富人的个人支出,两者都不是村民筹资或村集体支出,因此普通村民在具体治村过程中就缺乏话语权。在广大中西部农村地区,既然项目是富人村干部通过自己的社会关系争取来的,那具体在哪里建设、如何建设、由谁进行建设,一般村民都说不上话,他们也有自知之明,不会随便去说话,甚至也不去议论。这样一来,村里的公共事务似乎成了富人村干部的事情,普通村民越来越不应该、也没有兴趣参与其中。农民说:“只要不拿我的钱,随便他们怎么折腾!”“人家争取来的项目,当然应当由人家来决定怎么做!”于是,富人村干部是村庄政治舞台上的主角,一般群众成了一群沉默的观众,甚至观众也越来越少了。与经营致富型村庄类似,富人介入村庄政治,逐渐产生了政治排斥效应。

    四、结论与反思

    前文对富人治村的类型划分和机制分析,主要是从理想类型角度所做的论述。实际生活中,几种类型可能发生重叠,即某村的治理状况符合两种甚至三种类型的基本特征。在所有的富人治村类型中,回馈家乡型富人治村虽然存在,但数量和比例都少之又少。与人们的期待相反,这种类型的富人治村只能算是异数,可遇而不可求。在一个市场经济社会里,虽然富人多少都有回馈家乡的情怀,也可能做出一些利他的事情来,但是无论从主观上还是客观上,他们都会在村干部的岗位上获取诸多显性或隐性的利益,其中一些可能是合法的,更多的则是灰色的甚至非法的利益。富人不可能都是雷锋,其中雷锋的比例也不会比普通人群更高,当然也没必要期待富人都是雷锋。人们理想中的“乡贤”并没有到来。

    富人治村主要的三种类型都有着较为严重的负面后果,其中有相同之处,也有不同之处。它们都对村级民主构成了冲击,削弱了基层民主,破坏了基层民主的外部环境。所不同的是,不同类型的富人治村削弱村级民主的机制有所差异。经营致富型富人治村隐含政治排斥,富人通过制造一种“不能用家财补贴集体就没有参政资格”的政治氛围,使普通村民丧失被选举为村干部的机会,进而被剥夺参与村庄政治的可能性;资源垄断型富人治村依赖派性结盟,富人通过与“混混”势力的联合,以暴力威胁直接剥夺普通农民参与公共事务的权利,从而垄断村庄政治经济事务,普通村民因心理强制而噤声;项目分肥型富人治村导致精英俘获,富人通过社会关系获取自上而下的各种资源项目投入,从而获得对以项目为中心展开的村庄公共事务的支配权,进而使村民被动或主动地远离村务。从富人治村的逻辑来看,多数情况下,富人治村导致了村级民主退化,这种退化甚至是不可逆的。一旦富人登上村庄政治的舞台,在现有的政治话语下就有着充分的合法性。与之相对照,普通村民的主政反而缺乏合法性了。

    富人治村的出发点是很好的,从表面效果来看,有些类型的富人治村中,农民似乎也得到了实惠,因为富人拿钱来为大家办事,或者争取到了项目进村。然而,富人治村最终却导向了村庄政治垄断、不可逆的阶层政治排斥和村庄公共性的丧失。这种政治上的排斥,必将反过来继续促进经济分化和阶层分化。因为政治排斥剥夺了普通村民的很多机会。普通村民其实并不是把所有的时间都用在谋生上,如果他们的闲暇时间有机会被用于村庄公共事务的讨论和实施上,他们就可能扩大交际范围、开阔视野、获取政策信息,从而获得更多谋利机会。然而,不可逆的政治排斥剥夺了这些本来可以属于普通村民的机会,使他们的政治热情受到压抑,在公共事务中的主体性逐渐丧失,其政治经济偏好大幅下降。缺乏政治参与,其政治参与能力自然无法提高,因此他们越来越只能是被代表的,其经济诉求难以表达,因而缺乏经济机会,而那些进入各级人大、政协的富人就成了他们的代言人,成了农民利益的代表。


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    因此,有必要反思党建和基层治理领域的“双强双带工程”政策和话语。要求村干部带头致富、带领群众致富,并提出类似于“自己不会富,不能当干部;只管自己富,不是好干部”的口号,在意识形态层面体现为为富人治村扫除思想观念障碍;在组织人事上体现为富人占据村庄政治舞台的中心,普通村民沦为看客;在党建工作思路上体现为基层政府努力把富人培养成党员,把党员富人培养成村干部。这种思维已经深入到乡村治理的各个方面,成为农村组织建设的指导方针,为富人治村提供了有力的合法性。然而,现实需要我们进行反思。以“双带”为口号的政策推动下的富人治村,并没有起到多少正面作用,负面效果却不断凸显。富人村干部带头致富实现了,却鲜有富人村干部实现带领致富的目标;“自己不会富,不能当干部”成为现实,“只管自己富,不是好干部”却无从落实。富人村干部一旦登上村庄政治舞台,利用这一职位为自己的利益服务,并不可逆地挤压了普通村民的政治参与,迅速改变了基层民主的样态。这些负面效果值得深思,相关政策亟需调整。

    【作者:陈柏峰   中南财经政法大学法学院 察网www.cwzg.cn摘自《北京社会科学》2016年09期】

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